日前，最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規(guī)定》正式施行。這部司法解釋進(jìn)一步明確非法占用耕地行為人的法律責(zé)任，釋放“違建必罰，拒執(zhí)必究”信號，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。
非法占用耕地具體有哪些行為方式？相關(guān)合同是否有效？行政處罰追責(zé)將從何算起？司法解釋一一作出回應(yīng)。
形成懲治合力
近年來，我國不斷完善非法占用耕地違法違規(guī)建筑的處置政策。數(shù)據(jù)顯示，2020年至2025年，全國法院共審結(jié)耕地保護(hù)領(lǐng)域行政案件23.98萬余件、民事案件39.97萬余件、刑事案件45667件，并辦結(jié)耕地保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)行案件14361件。
“本次發(fā)布的司法解釋，就非法占用耕地行政、民事、刑事、執(zhí)行等相關(guān)問題統(tǒng)一規(guī)定，細(xì)化規(guī)則，進(jìn)一步織密了依法嚴(yán)厲打擊破壞耕地違法犯罪行為的法網(wǎng)?！弊罡呷嗣穹ㄔ簩徟形瘑T會委員、行政庭庭長耿寶建介紹，新發(fā)布的司法解釋共21條，是一部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執(zhí)行等內(nèi)容于一體的綜合性司法解釋。
據(jù)了解，非法占地建設(shè)行為人和實(shí)際占有、使用土地人并非同一人的情況不少。常見原因有二：非法占用耕地行為時間跨度一般較長，行政機(jī)關(guān)查處時，建設(shè)單位或者個人存在注銷、死亡、故意逃避監(jiān)管等情況；在非法占用耕地進(jìn)行建設(shè)后，通過買賣、抵賬、贈與、租賃等方式將建設(shè)完成的建筑物和其他設(shè)施交由他人占有、使用。這不僅為行政處理相對人的確定帶來很大困難，而且導(dǎo)致司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。
此次司法解釋明確，行政機(jī)關(guān)在履行合理審慎的調(diào)查義務(wù)后，仍不能確定非法占用耕地行為主體的情況下，實(shí)際占有、使用土地且拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置行為的公民、法人或者其他組織，屬于依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)非法占用耕地行政法律責(zé)任的主體。
“在違法建設(shè)行為人不存在或者不明確的情況下，如果沒有實(shí)際占有、使用人，或者實(shí)際占有、使用人能夠配合行政機(jī)關(guān)對違法建筑物和其他設(shè)施進(jìn)行處置，一般不會產(chǎn)生爭議。如果實(shí)際占有、使用人拒不配合行政機(jī)關(guān)的依法處置行為，此時應(yīng)當(dāng)對其以非法占用土地論處?！弊罡呷嗣穹ㄔ盒姓ザ壐呒壏ü匍愇”硎荆瑢τ诜欠ㄕ加酶氐慕ㄔO(shè)行為“違建必罰，拒執(zhí)必究”。
司法解釋通過明確非法占用耕地行政法律責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)對新建違法建筑的制止權(quán)、行政處罰的追責(zé)期限等內(nèi)容，使司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在各自職能范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。
“檢察機(jī)關(guān)依法懲治非法占用農(nóng)用地犯罪，嚴(yán)厲打擊在耕地上實(shí)施的污染環(huán)境、非法采礦等犯罪，促進(jìn)對耕地的嚴(yán)格保護(hù)，保障糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全?！弊罡呷嗣駲z察院法律政策研究室主任楊劍波說，檢察機(jī)關(guān)依法督促行政機(jī)關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件，對不起訴案件依法向行政機(jī)關(guān)提出給予行政處罰的檢察意見，形成對非法占用耕地等違法犯罪行為的懲治合力。
嚴(yán)格裁判尺度
恢復(fù)耕地種植，是此次司法解釋的關(guān)鍵詞之一，并將其作為裁判執(zhí)行的條件之一。其中明確，非法占用耕地的行為，在耕地恢復(fù)至未被占用的狀態(tài)之前，應(yīng)當(dāng)視為具有行政處罰法規(guī)定的“繼續(xù)狀態(tài)”，行政處罰的追責(zé)期限應(yīng)當(dāng)從違法行為終了之日起計(jì)算。
司法解釋進(jìn)一步加大對非法占用耕地行為的懲治力度。如果非法占用耕地行為人僥幸以為，行政處罰追訴時效從違法行為發(fā)生之日起算，違法行為兩年內(nèi)沒被發(fā)現(xiàn)，即超過追訴時效，不會被處罰，那就是大錯特錯。
針對涉非法占用耕地案件執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題，司法解釋明確，人民法院執(zhí)行涉及耕地的生效判決書、調(diào)解書時，應(yīng)當(dāng)將維持或者恢復(fù)耕地種植條件作為停止侵害、恢復(fù)原狀、排除妨礙、消除危險的標(biāo)準(zhǔn)。必要時，人民法院可以委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對是否已經(jīng)達(dá)到維持或者恢復(fù)耕地種植條件進(jìn)行評估。
司法解釋還明確，當(dāng)事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買賣、租賃建在耕地上的房屋等內(nèi)容違反土地管理法的禁止性規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定無效。
“此類合同被認(rèn)定無效的，在確定財(cái)產(chǎn)返還、折價補(bǔ)償、賠償損失時，人民法院應(yīng)當(dāng)按照誠信原則和公平原則，結(jié)合當(dāng)事人的過錯程度，合理確定各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任?！惫毥ㄕf。
在保障當(dāng)事人有申請復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利方面，此次司法解釋明確，當(dāng)事人可以根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，在法定期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，也可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院提起行政訴訟。
強(qiáng)化公益訴訟
耕地保護(hù)往往涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2023年以來，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理非法占用耕地導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的公益訴訟案件1.7萬余件，監(jiān)督保護(hù)耕地46.87萬畝，督促繳納耕地修復(fù)費(fèi)用16.05億元。
司法解釋中對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作出專門規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮公益訴訟制度在推動落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、促進(jìn)保障國家糧食安全方面的職能作用。
今年3月，十四屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》。其中規(guī)定，違反法律規(guī)定，污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害社會公共利益的，人民檢察院可以依法向人民法院提起訴訟；人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)地方人民政府或者負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)違法行使職權(quán)或者不作為，給國家造成損失或者損害社會公共利益的，可以依法提起訴訟。
“檢察機(jī)關(guān)將深刻把握和領(lǐng)會生態(tài)環(huán)境法典關(guān)于檢察公益訴訟的一系列新要求，結(jié)合司法解釋規(guī)定，聚焦涉及耕地保護(hù)的生態(tài)環(huán)境問題，持續(xù)發(fā)揮檢察公益訴訟制度效能，更好服務(wù)美麗中國建設(shè)?！弊罡呷嗣駲z察院法律政策研究室副主任余雙彪說。
談及如何處理依法打擊非法占用耕地行為與保障合理用地需求的關(guān)系，耿寶建表示，司法機(jī)關(guān)在責(zé)令限期拆除決定的審查、當(dāng)事人申請行政機(jī)關(guān)履行違法占地查處職責(zé)的判決方式、行政賠償責(zé)任的確定、從重處罰、從寬處罰等方面進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，在堅(jiān)決依法打擊非法占用耕地行為的同時，注重保障好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合理用地需求，依法分類處置。（經(jīng)濟(jì)日報記者 李萬祥）